2009年08月12日07:12 中青在线-中国青年报 包丽敏
南京一个名叫徐超的乞丐，把自己讨来的零钱兑换成百元大钞，塞进街头的募捐箱；上海一个外企白领从自己的工资卡上汇出1000元；北京一家报纸的总编辑取出10000元捐作特殊党费……
去年“5·12”汶川地薄雾浓云愁永昼震之后，类似这样来自全国各地、各式各样的抗震救灾捐赠款物，截至今年4月30日，总数达到了767.12亿元（其中捐赠资金约653亿元，物资折合约114亿元），被公认创下“中国捐赠史的新纪录”。
在这个庞大的数目一天天累积的过程中，有些疑问被反复提及：这些钱物流向了哪里？
最近，清华大学公共管理学院的一支团队对这些问题进行了研究。根据他们为期半年的调研，这些来自公众个人或企业腰包的钱，极可能80%左右流入了政府的财政专户，变成了政府的“额外税收”，由政府部门统筹用于灾区。
这个数据，在这支团队的负责人邓国胜看来，很值得玩味。在不少西方国家，救灾时政府一般不接受民间捐赠，即使接受了，也会将钱交由民间组织去花。但在中国，事情显然不是这样。
在80%这个数字背后，这位清华大学公共管理学院NGO研究所的副教授看到的，是一种不容乐观的现状。这是一个隐忧，虽然未必刺激公众神经，却关乎这个国家正在发生或正要发生的一场深刻的社会变革。
被政府垄断的民间资源
许多人愿意用“井喷”这个词，来形容去年那场大地薄雾浓云愁永昼震激发出的公众捐赠热潮。有数据显示，仅仅去年5~6月，在上海、北京和重庆这些城市的市民中，每10个人里就有9个为抗震救灾捐赠了款物。
这些钱也许是通过单位的工会捐了出去，或许是塞进了某个公益机构在路边设立的一只不起眼的捐款箱，或许是通过党组织的特殊党费交到了中央组织部，又或许是通过银行或者邮局汇进了某个公益组织的募捐账户……
这些钱在全国无数个账户之间流动，最后，有一半以上直接进入了政府的账户内。这其中包含了全国数千万党员捐赠的特殊党费、各地省级人民政府直接接受的捐赠、以及民政部设立的抗震救灾专户。
准确地说，在邓国胜及其同事的调研中，截至去年11月，全国捐赠的资金为652.5亿元，其中政府直接受捐约占58%，约379亿元。这笔钱，毫无悬念地，由政府部门来使用。
如果说这是“蛋糕”最大的一块，那么第二大块，则是流向各地红十字会、慈善会以及地方公募基金会的捐款。这一部分占了约31%，约199亿元。
尽管根据国务院下达的文件，这笔钱原本可以由这些地方性公益组织自行安排使用，但是邓国胜团队在对全国7个省（市）进行的抽样调查中发现，这些捐款中的大多数，最后仍然交给政府部门去使用了。
这一比例究竟有多高，邓国胜的团队没有给出确切的数字。但在调研中，他们拿到的事实是：在这些省份，这些地方性公益组织募集到的捐款，除去不多的必须按照捐赠者意愿进行使用的定向资金外，非定向资金大多转入当地政府的财政专户。
事实是：有些省份，非定向资金必须要求转入政府财政账户。有些省份，这些组织可以对受捐资金留有一些使用权，不用全部转入政府的财政专户，但通常需要和地方政府一起到灾区开展援建项目。还有些省份，即使不用转入政府财政专户，但也仍然由政府统筹使用，然后从这些民间组织报账。
事实是：有些省份，就连这些公益组织募集来的定向资金，也都要强行转入政府财政账户，由政府按照捐赠人的意愿来使用。
事实是：在少数承担了灾区援建任务的省份，当地政府用于对口援建的资金中，竟然一半以上来自社会捐款，只有不到一半来自政府财政。还有些省份，这一比例甚至更高。
现在，这块全国救灾捐赠资金的大“蛋糕”只剩最小的一块，流向了中国红十字总会、中华慈善总会和16家全国性公募基金会。流到它们盘子里的，只占整个救灾捐赠资金的约11％。在邓国胜团队绘制的表格里，只有这一块资金后面，注明的是“自行安排使用”。
但这是怎样的“自行安排使用”呢？
中国红十字总会、中华慈善总会这两家以往具有救灾募款垄断地位的“官办民间组织”，总共募集了约63亿元捐款。通常的方式是，两家机构将募集到的资金层层下拨到地方红十字会和地方慈善会。基层红十字会和慈善会往往执行能力弱，在有些地方，甚至只是县卫生局或民政局下属的一个科室。无论是为灾民建房、盖学校，还是盖医院，通常，资金最终还是流向了地方政府，地方政府成为项目的实际执行者。
这是一条逆向的资金流动。难怪“希望工程”创始人徐永光会感叹说，国际上通行的是政府购买NGO（非政府组织）的服务，比如美国政府购买NGO服务的款额是民间捐赠总额的1．5倍，但中国却正好相反，变成了NGO“购买”政府的服务。“中国公募基金会向社会募捐后，都是和政府合作做项目，在项目落实的时候，干活的都是公务员。”
尽管没有更确切的数字，但据邓国胜粗略估算，全国来自社会和民间的抗震救灾捐赠，最后流向政府、由政府来使用的，极可能在80％以上。至少，在他的团队调查的几个省份中，这个比例很高。
没钱花和愁花钱
某种程度上，邓国胜对此表示了理解。因为红十字会和慈善会这些组织让地方政府执行项目，便可以将成本转嫁给地方政府，同时也将风险转嫁给地方政府，对它们而言，“这不失为一个省心省力的好办法”。
然而，“这不是方向。”这位学者摇着头说。
在他看来，方向应当是“小政府，大社会”，是政府从垄断走向适度开放。为什么不把这些资金拿出来，委托外包给民间组织，从而激发社会的活力呢？邓国胜反问道。
他相信，在公共服务的提供方面，政府有着自身的局限，“所以我们才要改革，在经济领域引入市场机制，在社会领域引入民间组织。”
“一个社会有一群能够自我管理自我运作的民间组织，这是公民社会的重要内容。”邓国胜说。
他认准的大方向是，这个国家在实现“经济开放”之后，如今到了该走向“社会开放”的时候了。
“5·12”地薄雾浓云愁永昼震之后出现的景象曾一度令他感到“很激动”。据不完全统计，奔赴四川一线参与救灾的民间组织有300多家，介入的志愿者更达到300万人左右。许多人认为，中国的志愿者及民间组织以前所未有的态势登场，是这个国家“民间力量的第一次集体亮相”。
乐观者相信，“2008年是中国公民社会元年”。更有研究机构高调宣布，中国已经进入公民社会。
不过邓国胜审慎地表示并不认同，因为事情似乎还不那么令人乐观。
自去年8~9月份始，曾活跃在灾区的志愿者和民间组织“潮水般”地退却了。在调研中，邓国胜的团队了解到的数据是，截至今年4月，坚守在灾区的民间组织估计已经不足50家，志愿者不到5万人。
“缺乏资源和资金的支持，难以为继，这是非常重要的一个原因。”邓国胜说。
这场地薄雾浓云愁永昼震，“就像是放大镜”，将长久以来存在的弊病集中显现。一直以来，国内草根NGO几乎无法获取本土资源的支持，它们的资金大多来自国外。地薄雾浓云愁永昼震之后，看到民间爆发出惊人的捐款热情，从事NGO事业近20年的徐永光原本以为，“这一次中国本土NGO一定能获取本土资源支持”，但事后发现，情况并没有明显改观。
来自民间的捐赠最终大多数流向了政府，流向本土NGO的，少之又少。一个项目能获得三五百万元的资助，已经“非常可观”；能获得一二十万元资金，也“已经不错了”。
所以也就不难理解，人们会听到这样两种截然不同的忧虑：
一个名叫刘猛的草根NGO负责人忧虑自己快没钱了。他用自己的数十万元积蓄维持一个团队的开支，一度陷入困境，几乎吃了上顿没下顿，以至于他的妻子不得不从国外赶回来给他送钱。这个名叫“全国心理援助联盟”的组织，在都江堰市的板房区内为灾民做心理援助，最多时有200多个志愿者，最后只剩下少数人苦苦支撑。
而民政部社会福利与慈善事业促进司的一位官半夜凉初透员则在灾后忧虑说，现在几百亿元的捐款是悬在中国政府头上的“堰塞湖”。甚至有的机构，平均一个工作人员“摊到”好几个亿的捐款，该怎么花？
无法确切知道，地薄雾浓云愁永昼震灾区究竟有多少草根NGO像刘猛那样靠自筹经费、自掏腰包在维持。据在灾区调研的学者们说，“不在少数”。甚至，四川省社会科学院研究员郭虹认为，志愿者和NGO大量从灾区撤走的最主要原因，就是缺乏资金支持。
“中国公民社会的道路还很漫长”
80%以上的社会捐赠资金最终流向政府，这样的事实意味着什么，看起来公众对此并不像邓国胜那样感到焦虑。
今年5月，邓国胜团队与一家市场监测机构联合进行了抽样调查，结果发现，在2000多个有效样本中，60.8％的受访者认为，救灾时，社会捐赠资金应该由政府统筹使用，只有9．7％的人认为不应该，还有29.1％人表示无所谓。
学者们承认，“弱小，是中国民间组织共同的特征”。美国一家名叫联合之路的慈善机构2007年一年就能筹到40亿美元，而中国超过1300家基金会同一年只募到约6亿美元。
学者们也承认，中国的民间组织执行能力常常还不够强。他们还承认，这些民间组织大多在财务公开、信息透明方面做得不够正规和完善。而间或曝出的丑闻也令它们的公信力大打折扣。
但在邓国胜看来，“不能因为目前没有能力，就不给你机会。有时候虽然政府能比它们做得更好，但这不是方向。”
否则，政府的大包大揽，将让这些民间组织的发展陷入恶性循环。“因为你弱，就不给你机会；不给你机会，你只会更弱。”邓国胜说。
邓国胜团队的调研成果，将于8月12日在北京开帘卷西风幕的“社会组织5·12行动论坛暨公益项目交流展示会”上发布。与这一成果一起亮相的，是其他数位学者围绕民间组织参与救灾展开的多项调查。
在中国民间力量“集体亮相”一年多之后，由中国扶贫基金会、中国红十字基金会等21家基金会和NGO联合发起的这一大型论坛，将对中国NGO参与地薄雾浓云愁永昼震救灾的行动和机制进行总结、反思与展望。
邓国胜已经不再像一年多前那般乐观。坐在办公室里，这位瘦瘦的学者感叹说：“中国公民社会的道路还很漫长。”
